个人使用翻墙VPN到底违不违法?
一个被反复讨论却始终没有定论的问题
随着最近大量提供翻墙的“机场”（即出售VPN/代理节点的平台）被关停，疑似被查封，这个话题又逐渐热了起来——VPN 究竟违不违法？
打开任何一个中文社区搜索“VPN”，你会发现有两种对立的说法：一方引用法律条文，斩钉截铁的说“VPN 是违法的”，这似乎也是符合大众常识的；而另一方却举出身边无数人用了多年从没被找过麻烦的事实，说这就是个摆设，违法但和加班一样处于灰色地带。
这个问题一直没有定论，甚至连专业律师都无法给出一个明确的答案。
问题出在哪？实际上，在现行的暂时规定和实际执行过程中，由于技术的快速发展和监管的滞后，使得出现了一条很宽的裂缝，这道裂缝就是我们平时说的”灰色地带”。本文试图从法规原文出发，拆解这道裂缝是怎么产生的。
在开始前叠一个甲：本人并非法律相关专业和从业人员，下面的分析仅是个人看法，可能存在错误和偏颇，欢迎指正。任何观点不构成法律意见。如有具体法律问题，请咨询执业律师。
一句话总结全文
严格依法条字面（物理信道）看，个人使用 VPN 不违法；但按当前执法机关的实际解释和处罚实践，它属于“可罚可不罚”的灰色行为，风险大小取决于地区、目的、频率和是否引发其他问题。
法规原文说了什么？
涉及VPN使用的核心法规有两部，均可在最高人民法院数字图书馆查阅并都是现行有效：
《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》
国务院令第195号，1996年2月1日发布，1997年5月20日第一次修正，2024年3月10日第二次修订（下称：暂行规定）。
链接如下：暂行规定
第六条原文：
计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道。 任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网。
第十四条原文：
违反本规定第六条、第八条和第十条的规定的，由公安机关责令停止联网，给予警告，可以并处15000元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
这是绝大多数”翻墙处罚”援引的法律依据。
《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》
国信[1998]001号，1998年2月13日发布施行（下称：实施办法）。
链接如下：实施办法
第三条第（三）项原文：
国际出入口信道，是指国际联网所使用的物理信道。
第七条原文：
我国境内的计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道。 任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网。
第十二条原文：
个人、法人和其他组织用户使用的计算机或者计算机信息网络必须通过接入网络进行国际联网，不得以其他方式进行国际联网。
请注意实施办法第三条的定义——“物理信道”。这是整个争议的核心，也是很多人并未注意到的点。
VPN 是什么？它到底是不是信道？
为了弄清是否违法，我们首先要弄清VPN是什么东西。
VPN，全称Virtual Private Network，虚拟专用网络。这个名字本身就说明了问题——“虚拟”。
它的工作原理分三步：
- 你的设备与一台VPN服务器之间建立加密连接（隧道）
- 你要访问的数据被加密后塞进这条隧道传输
- VPN服务器收到后解密，再替你去访问目标网站
整个过程中，数据包始终跑在中国电信、中国联通、中国移动的光纤上，最终通过三大运营商的国际出入口（海底光缆、陆地光缆、卫星链路）出境。没有人额外拉了一根线。也就是说，这根本不是一个物理信道，更像是一种“服务”。
打个粗糙的比方：物理信道是高速公路，VPN是在高速公路上跑的一辆有深色贴膜的车。车还是走的高速公路，只是别人看不见车里装了什么。
从技术事实上说，VPN没有”建立”任何物理信道，也没有”使用”法规所定义的”其他物理信道”。使用者仍然通过三大运营商的合法国际出入口信道完成国际联网。VPN改变的是数据在传输过程中的加密状态和路由路径，而不是物理传输介质。
庭立方[6]的法律分析系列文章也指出过这一点：行为人根本没有能力也确实并未私自架设物理上的国际通信线路，仍然采用三大运营商的国际出入口信道进行国际联网。
既然不违法，那么为什么还是有人翻墙被罚？
因为法条中”信道”一词存在两种解释路径。
文义解释：严格按照实施办法第三条，“信道”就是物理信道。VPN不是物理信道，所以使用VPN不违反第六条。
目的解释/扩大解释：执法机关将”信道”理解为”完整的、合规的国际联网路径”，认为VPN虽然跑在合法物理信道上，但形成了一条监管系统无法识别内容的逻辑通道，实质上脱离了国家公用电信网提供的合规联网路径。
公安机关在实际执法中采用的是后一种解释。这不是法条的文字要求，而是执法机关的解释。
各地处罚案例
从公开信息来看，个人使用VPN被处罚的案例集中在几个省份，且处罚力度差异十分悬殊。
浙江
浙江是公开案例最多的省份。浙江省政务服务网的行政处罚公开系统自2019年7月起公示了大量处罚决定书，案由清一色是”擅自建立、使用非法定信道进行国际联网”。仅2019年8月就有18例，全年60余例。处罚方式以警告为主，部分处以500-5000元罚款。
安徽休宁
休宁县公安局处罚决定书[12]（休公（万安）行罚决字[2024]899号），案由为”擅自使用非法定信道进行国际联网”，依据《暂行规定》第六条、第十四条。
上海
上海市公安局行政处罚公示[13]中，一名黄姓用户因”擅自建立、使用非法定信道进行国际联网”被处罚款三千元。
河北承德
一名程序员2019年至2022年间使用VPN翻墙在GitHub接单、用Zoom远程办公，被双桥公安分局认定为”擅自使用非法定信道进行国际联网”，罚款200元，没收”违法所得”105万元人民币[15]。
这个案例引发了广泛争议，因为没收金额远超罚款金额，且当事人使用VPN的目的是正常工作。
实际数字
根据刘洋、董佳男发表于”网络法实务圈”的《拆解”翻墙”：50个”翻墙”行政处罚案例之解析》[7]（2023年9月）的统计：50个案例中，警告38次（76%），罚款12次（24%），行政拘留8次（16%，通常叠加了其他违法情节，其中两次较重的拘留——15日和12日——均系翻墙后下载暴恐视频，违反《反恐怖主义法》）。该文作者的结论是：“处罚的对象主要不是翻墙，而是由翻墙带来的后续行为。”
自由裁量权：灰色地带最终的归处
现在回到核心问题——为什么同一个行为，有的地方罚、有的地方不罚？有的人罚200、有的人罚5000、有的人被没收上百万？
答案是行政自由裁量权。
自由裁量权是什么
行政法学上，自由裁量权是指法律赋予行政机关在执法时根据具体情况灵活处理的权限。它不是中国法律的专利——世界各国行政法都承认行政机关需要裁量空间来应对复杂多变的现实情况。
《行政处罚法》[3]第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就是”过罚相当”原则。
比例原则最早来源于欧洲大陆法系，核心意思是：政府限制公民权利时，手段不能超过必要限度。在中国行政法中，比例原则体现在《行政处罚法》的过罚相当原则和《行政强制法》[4]第五条”采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”的规定中。
裁量权在 VPN 执法中的实际运作
《暂行规定》第六条是一个典型的”行为犯”条款——只看行为本身，不问动机和后果。只要使用了”其他信道”，就触发处罚条件。条文里没有设置”情节轻微”“造成后果”“以营利为目的”之类的限定词。
这意味着，按照条文字面意思，一个学生用VPN查Google Scholar的学术论文，和一个人用VPN搞网络诈骗，在法条面前的违法性质完全一样——都是”使用其他信道”。
但执法机关不可能也不会这样做。现实中，执法呈现出鲜明的选择性：
高概率被处罚的情形：
- 搭建并出售VPN（可能涉刑事犯罪）
- 利用VPN从事违法活动（诈骗、赌博、色情）
- 大量传播、搬运违法内容
- 利用VPN经营牟利（如承德程序员案）
- 关系到国家安全的行为
低概率被处罚的情形：
- 个人偶尔查阅外文资料
- 不涉及传播、不涉及经营
据2019-2024年间的公开数据，真正因为”纯粹个人浏览”被处罚的案例极少，且几乎没有出现在一线城市。
选择性执法的成因
为什么形成这种格局？几方面原因：
- 执法资源有限。全国使用VPN的人数庞大，逐一追究不现实，你要想想各地大学生需要翻墙查阅论文代码的人数有多少，在当代男女关系矛盾愈演愈烈的情形下，上黄色网站的某些群体有多少。
- 技术侦测成本高。加密流量的识别需要深度包检测（DPI），不是每个基层派出所都有这个能力，急缺技术人才。
- 法律技术同时专精的人员少。法律界对网络技术的理解普遍不足，导致执法人员在面对VPN等技术时只能依赖模糊的概念和主观判断。
- 地方执法标准不统一。没有全国性的实施细则规定什么程度的使用该罚、罚多少，全靠各地公安自行把握。
法条 vs. 实践：灰色地带的来源
把上面的分析串起来，可以看到这个灰色地带的来源：
一面是文义解释的结论。 实施办法将”信道”定义为”物理信道”。VPN不是物理信道，使用VPN的数据仍然经过三大运营商的合法国际出入口物理信道出境。严格按照文义，个人使用VPN不满足”建立或使用其他信道”的构成要件。
另一面是执法机关的扩大解释。 公安机关将”其他信道”扩大解释为”其他联网路径”，把VPN形成的加密逻辑隧道纳入”信道”的范畴。这种解释缺乏法规文字的直接支撑，但在行政执法层面已逐渐稳定。
灰色地带的本质是： 一部1996年制定的法规，用1990年代的技术语境描述物理基础设施层面的管理需求，被拿来套用在 21世纪的软件加密技术上。法条写”信道”的时候，立法者可能没有这些概念。
灰色地带意味着什么？
“灰色”不是说它合法，也不是说它违法。准确地说，它处于”法律文本可以覆盖，但执法实践通常不覆盖”的状态。
对个人使用者来说，这个灰色意味着：
- 从法规文义的严格解释看，使用VPN本身（不涉及物理信道搭建）并不符合第六条所禁止的行为的构成要件。
- 从执法口径看，公安机关已经将VPN使用纳入处罚范围，且有大量公开的处罚决定书。
- 被处罚的概率与多个因素相关：所在城市、使用频率、使用目的、是否涉及其他违法行为、当地的执法力度。
- 这种不确定性本身就是自由裁量权的产物——同一个行为，不同时间、不同地点、不同执法人员可能做出完全不同的处理。
“机场”被关停：搭建和出售VPN的人违法吗？
其实很有必要把”用VPN”和”卖VPN”区分开来——两者面临的法律风险完全不在一个量级。
机场运营者面临什么罪名
司法实践中，搭建并出售翻墙服务的人主要面临两个罪名：
1. 提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪
这是目前法院最常用的定罪罪名。裁判逻辑是：翻墙软件具有绕过国家防火墙、帮助境内计算机与境外服务器直接连接的功能，属于”专门用于侵入计算机信息系统的程序、工具”。
典型案例：
- 上海戴某案[16]：在网站出售VPN账户，2018年被上海宝山区法院判处有期徒刑三年，缓刑三年，罚金一万元。（案号：(2018)沪0113刑初1606号）
2. 非法经营罪
这条路径把翻墙服务认定为未经许可经营电信业务。但入罪门槛较高——依据司法解释，经营数额需达到100万元以上才构成”情节严重”。
典型案例：
- 廖某甲案[17]：未经许可经营VPN业务（“mavpn”“evo加速器”），非法经营额约125万元，合肥高新区法院以非法经营罪判处有期徒刑九个月，罚金五万元。（起诉书号：合高新检刑诉[2018]152号）
罪名适用的争议
这两个罪名的适用在学界和辩护律师中存在不小的争议。
关于”提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪”，反对意见认为：翻墙软件只有绕过防火墙的功能，并没有侵入或控制任何计算机信息系统。“绕开”和”侵入”是两个完全不同的概念——你绕过一堵墙走了另一条路，不等于你破门而入。把VPN软件归入”侵入工具”，似乎不太合适。
关于”非法经营罪”，反对意见认为：翻墙服务和互联网接入服务不是同一类业务。《电信业务分类目录（2015年版）》[5]中的IP-VPN限定为国内互联网闭合群组，而国际VPN业务并未在目录中明确列出。根据行政许可的明确性原理，目录中未列出的服务不能认定为电信业务，也就谈不上”未经许可经营电信业务”。
实践中也有不起诉和撤案的先例。上海一起案件中，律师论证VPN不具备侵入计算机系统的功能，公安最终撤销案件（庭立方公开案例：李某某案[18]，销售金额约70万元）。
使用者 vs. 运营者：两个不同的问题
把这些摆在一起看，问题就很清楚了：
| 使用VPN | 搭建/出售VPN | |
|---|---|---|
| 法律依据 | 《暂行规定》第六条（行政法规） | 刑法第285条第三款等（刑事法律） |
| 处罚性质 | 行政处罚（警告、罚款） | 刑事处罚（有期徒刑、罚金） |
| 罚款/罚金 | 最高15000元 | 数万至数百万元 |
| 实际执法 | 选择性执法，大量用户未被追究 | 一旦被查获，几乎必然面临刑事追诉 |
机场被关停，本质上是执法机关对运营者的打击。
运营者面临的是刑事风险，和个人使用者面临的行政处罚风险不可同日而语。但机场关停的连带效果是——大量用户失去了翻墙渠道，进而重新关注”我用VPN到底有没有事”这个老问题。
结论
个人使用VPN翻墙，按照法规的文义解释，并不满足”建立或使用其他信道”的构成要件，从严格意义上说并不违法。但执法机关已经将VPN使用纳入处罚范围，且有大量公开的处罚决定书。被处罚的概率与多个因素相关：所在城市、使用频率、使用目的、是否涉及其他违法行为、当地的执法力度。这种不确定性本身就是自由裁量权的产物——同一个行为，不同时间、不同地点、不同执法人员可能做出完全不同的处理。
那简单来说，就是“看运气”。
对于我们普通人来说，如果只是偶尔查阅学术/技术资料，那么风险很低，但也不是没有被处罚的风险；如果是工作上要用，建议申请合法专线，避免个人使用的风险；千万不要出售节点、开发翻墙工具、分享机场订阅，这些行为几乎必然会被追究刑事责任。
参考文献
法律法规
[1] 《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（2024修订），国务院令第195号，1996年2月1日发布，2024年3月10日第二次修订。来源：最高人民法院数字图书馆，https://eastlawlibrary.court.gov.cn/court-digital-library-search/page/lawsAndRegulations/detail.html?gid=A344425
[2] 《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》，国信[1998]001号，1998年2月13日发布施行。来源：最高人民法院数字图书馆，https://eastlawlibrary.court.gov.cn/court-digital-library-search/page/lawsAndRegulations/detail.html?gid=A150806
[3] 《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订），第五条第二款。来源：全国人大法律法规数据库 https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE3NzAzYWRkMjAxNzczNzNkZjZhNDNlMzM=%3D
[4] 《中华人民共和国行政强制法》，第五条。来源：全国人大法律法规数据库 https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY3MmY3YTA2MTM=%3D
[5] 《电信业务分类目录（2015年版）》，工业和信息化部2015年12月25日发布，2016年3月1日起施行。来源：工业和信息化部 http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057709/n3057714/c4564270/content.html ；全文下载 https://hca.miit.gov.cn/bsfw/bszn/art/2020/art_c9f7cfd956c44898b0d347fd11c6b7ef.html
学术分析与法律评论
[6] 庭立方，《技术与法律——VPN翻墙相关案件问题综述与总结》（系列共三篇）。 - 第一篇：https://www.scxsls.com/column/publishInfo/7698 - 第二篇：https://www.scxsls.com/column/publishInfo/7808 - 第三篇：https://www.scxsls.com/column/publishInfo/7812
[7] 刘洋、董佳男，《拆解”翻墙”：50个”翻墙”行政处罚案例之解析》，微信公众号”网络法实务圈”，2023年9月29日（微信原文已删除）。存档：中国数字时代 https://chinadigitaltimes.net/chinese/700670.html ；光传媒 https://ipkmedia.com/252247/
[8] 邓世运刑事律师，《非法提供VPN”翻墙”服务的两种常见入罪逻辑》，https://lawdsy.com/list_detail.php?cid=51&id=679
[9] 腾讯新闻·司法前沿，《制售VPN等翻墙软件行为的司法认定》，2021年3月12日，https://news.qq.com/rain/a/20210312A05S6H00
[10] 知乎，《从三起判例探析违规销售VPN”翻墙软件”行为的无罪辩护路径》，https://zhuanlan.zhihu.com/p/377195331
[11] 国曜琴岛律师事务所，《对”翻墙”软件涉嫌刑事犯罪的法律分析与反思》，https://www.guoyaoqindao.com/content/details_19_2807.html
行政处罚案例
[12] 安徽省休宁县公安局行政处罚决定书（休公（万安）行罚决字[2024]899号），案由：“擅自使用非法定信道进行国际联网”。来源：休宁县人民政府信息公开网，https://www.xiuning.gov.cn/zwgk/public/6616423/11684443.html
[13] 上海市公安局行政处罚结果公示（黄某翻墙案），案由：“擅自建立、使用非法定信道进行国际联网”，罚款三千元。来源：上海市公安局官网，https://gaj.sh.gov.cn/cmga/xzcf/，::上海市公安局崇明分局::
[14] 浙江省政务服务网行政处罚结果信息公开系统（2019年翻墙处罚系列），2019年全年约60例。来源：浙江省政务服务网行政处罚结果信息公开栏，https://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/punishment/index.do?webId=1 （需在站内搜索”非法定信道”查看具体案例）（现在移动了不知道为何搜不到了，原来一大堆）
[15] 河北省承德市双桥公安分局行政处罚决定书（双桥（头）行罚决字〔2023〕1145号），案由：“擅自建立、使用非法定信道进行国际联网”，罚款200元，没收违法所得1058000元。原文曾公示于河北省阳光警务执法办案系统（已撤除）。报道来源：中国数字时代 https://chinadigitaltimes.net/chinese/700552.html ；CSDN https://blog.csdn.net/kdl_csdn/article/details/133383180 ；知乎讨论 https://www.zhihu.com/question/664287209
刑事判例
[16] 上海市宝山区人民法院(2018)沪0113刑初1606号刑事判决书，被告人戴某犯提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年，罚金一万元。系上海市首例以该罪名定罪的VPN案件。来源：新浪财经（转载人民法院报）https://finance.sina.com.cn/china/2018-10-09/doc-ihkvrhpt3317978.shtml ；安全内参 https://www.secrss.com/articles/5571 ；中国裁判文书网 https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=cbe036bfb2624a77b0dbabc4009eeca4 （需登录查看全文）
[17] 合肥高新技术产业开发区人民法院刑事判决书（起诉书号：合高新检刑诉[2018]152号），被告人廖某甲未经许可经营VPN业务（“mavpn”“evo加速器”），非法经营额1249679.38元，犯非法经营罪，判处有期徒刑九个月，罚金五万元。来源：中国互联网法务网（附判决书全文），http://www.elawcn.com/telecommunication/2020/0531/667.html
撤案
[18] 庭立方公开案例：李某某涉嫌提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪案，销售金额约70万元，律师辩护后公安撤销案件。来源：庭立方，https://www.scxsls.com/selfcase?id=123914
新闻报道
[19] 中山市第一市区人民检察院，《“翻墙”看世界，别让自由过了界》，来源：澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_28338140 ；中山检察在线：https://www.zhongshan.jcy.gov.cn/article/view/cateid/23/id/18887.html
[20] 法润江苏，《对提供”VPN翻墙软件”行为的刑行交叉适用理解》，2022年1月4日，https://frjs.jschina.com.cn/31036/202201/t20220104_7374147.shtml
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